加强航空医疗应急救援体系和能力建设

2020-04-16 14:40肖  刚,上海交通大学航空航天学院教授;钟金国,该学院研究员;王 科,该大学国家战略研究院工程师。

新冠肺炎疫情爆发以来,迅速从武汉向湖北全省乃至全国蔓延,确诊人数从数百人上升至数万人,事态发展之快、疫情之重令人始料不及,给国家安全、经济发展和社会生活带来巨大影响和冲击,这是对我国公共卫生防疫体系和应急救援体系的又一重大考验。在这次抗击新冠肺炎疫情的关键时刻,军队运输航空兵和地方航空公司、通用航空机队,在开展大批量医疗人员和物资器材快速转运、大面积航空喷洒(消毒灭杀)和空中巡查作业等紧急任务中发挥了重要作用。既充分展示了航空医疗应急救援的不可替代作用,也暴露了我国航空医疗应急救援体系和能力建设方面存在的短板与瓶颈。适应国家应急管理需要,贯彻军民融合发展战略,直面问题、采取措施,加快航空医疗应急救援体系建设,提高航空医疗应急救援能力,势在必行、刻不容缓。

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一、航空医疗应急救援的发展



航空医疗应急救援起源于一战,在二战和朝鲜战争中得到大规模使用,后又广泛应用于社会救援。它是利用专用或通用航空器经临时加改装后,将医疗资源以最快的速度送达病患,实现第一时间救护和治疗。在现代医学中有“白金10分钟”和“黄金1小时”的急诊救治概念。与常规医疗救援方式相比,航空医疗应急救援具备反应速度快、机动能力强、救援范围广等特点,在与时间赛跑挽救生命的过程中发挥着越来越重要作用,已成为现代化医疗体系中必不可少的重要组成部分。直升机在急救和运送病患方面比地面救护车快10倍,比普通火车快4倍,且不存在交通拥堵问题,能够有效降低死亡率40%左右。这次疫情爆发以来,面对小批量、多批次、高频率、“点到点”紧急快速空运的紧迫需求,航空医疗应急救援充分体现了快速高效、准确灵活的优势特点。在发生大规模军事行动和突发灾害性事件时,征调军用运输机、民航飞机和通航直升机,通过实施临时加改装后,开展大规模、大批量伤病员应急转运救治行动,已成为最直接、最高效、最可靠的救援方式,具有十分重要的经济、军事效益。朝鲜战争中美军伤病员空运后送的比例约为45%,越南战争中美军伤病员空运后送的比例达到了95%,海湾战争中空运后送比例达到了98%,阿富汗战争中伤病员全部实施航空医疗后送。


航空医疗救护现已成为普适化的民生需求。目前,美国、德国、瑞士、英国、日本等经济发达国家都已建立起较为完善的航空医疗应急救援体系,形成较强的医疗救援能力。德国的救援直升机15分钟就能到达国内任何一个地方,堪称全球典范;美国国土辽阔,现有1400多架专业航空医疗救援飞机,84.5%的人口(约2.6亿)享受到20分钟抵达现场的航空医疗服务保障,覆盖全国60%的公路网络。俄罗斯专用医疗救援飞机SSJ-100 EMS已订购12架、交付2架,归紧急情况部管理使用。纵观世界航空医疗应急救援的先进国家,经过几十年的实践探索,其救援体系建设发展具有一体化救援机制和法规体系、配套装备设施和空管服务到位、政府运作与民间充分参与、救援行动快速响应等突出特点。




二、我国航空医疗应急救援发展存在的问题



从1976年唐山大地震、2008年汶川大地震、2003年抗击非典,到2020年抗击新冠肺炎等突发性公共卫生安全事件,相继暴露出我国航空医疗应急救援存在的问题与不足:


一是航空应急救援管理体制缺失。因对航空应急救援在国家公共安全体系中的重要地位作用认识不足,还未设置常态化的航空应急救援管理机构并建立相应管理机制,尚未建立科学完善的航空医疗救援管理体系与运营模式,对于重大灾害的航空应急教援,从组织机构到管理方式具有明显的临时性。


二是专业化医疗救援队伍薄弱。缺乏专业救援设备和技术,救援人员没有经过实战化的业务训练,即使快速到达疫区,面对难度大的施救任务,也难以开展有效救治行动。


三是航空装备及配套医疗设施严重不足。救援机型不配套,国产大飞机尚未纳入应急救援体系,大型固定翼飞机和专业救援直升机匮乏,机载专业救援仪器严重不足,缺少运送烈性传染病患者所需要的机上医疗特殊设施设备。


四是法律法规体系不健全。突发公共事件以及灾害响应应急预案不完善甚至缺失,仍以应急性、临时性、部门性决策为主,应急征调民用航空公司、通航机队开展航空医疗应急救援的工作流程及法规制度不健全,缺少机上紧急医疗操作规范和仪器设备配备标准。




三、加快我国航空医疗应急救援体系和能力建设的建议



2019年11月29日,习近平总书记在中共中央政治局第十九次集体学习时强调,要加强航空应急救援能力建设,完善应急救援空域保障机制;要加大先进适用装备的配备力度,加强关键技术研发,提高突发事件响应和处置能力。习近平总书记的重要指示要求,充分说明了加强航空医疗应急救援能力建设的重要性和紧迫性。适应突发公共卫生应急响应需求,统筹中央与地方、军事航空与民用航空,从体制机制、体系建设、政策法规、空域改革、基础保障、人才培养等多方面,加大改革和建设力度,尽快建立覆盖全国、军民一体、布局合理、保障有力的航空医疗应急救援体系,成为支撑应急管理现代化强国的重要组成部分。




1、建立健全与国家应急救援需求相适应的航空医疗应急管理体制机制。基于潜在发生的地震、火灾、重大传染性疾病等突发公共卫生事件,我国已出台《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》,构建了从国家到省、市、县的四级医疗卫生救援响应机制。航空医疗应急救援涉及到军队、政府和航空企业、医疗机构等多方,对接国家公共卫生快速应急响应需求,应研究建立与之相适应的航空医疗应急救援体系,做好顶层设计和整体谋划,健全体制、完善机制、形成体系,走出具有中国特色的发展模式。结合我国国情和国际经验,航空医疗应急救援应整体纳入国家应急救援管理体系,建立“一中心、多区域、广覆盖”的管理体制。“一中心”即国家航空医疗应急救援指挥管理中心,作为神经中枢能够快速响应全国突发医疗卫生事件应急需求,在重大事件发生时统一征调全国的航空医疗应急救援资源;“多区域”是指一个城市群(如长三角、京津冀)或省级行政区域,至少建立一个航空医疗应急救援中心,满足辖区内和临近省市的医疗救援调度协调需求。可抓住长三角一体化发展的先机,率先建立我国首个跨省级、区域性的航空医疗应急救援中心,主动快速应对突发事件;“广覆盖”指各地市县结合自身的人口、交通、地理等环境因素和潜在需求,按需建立辖区内航空医疗应急救援基地。应建立行业主管部门、航空企业与医疗机构之间跨部门、跨行业的航空医疗救护协调沟通机制,建立跨区域跨部门的应急联动协同机制,打破行业、部门和区域壁垒,全面整合航空应急救援力量,提高应急协作和救援效能。




2、科学合理规划航空医疗应急救援网络体系建设。航空医疗救援网络布局需要满足最佳医疗救助要求。医学统计显示,67%的重伤者会在25分钟之内死亡,如伤者在15分钟内得到良好的救治,保住生命的概率将达到80%。按照我国实际可将救援网络的目标定义为建成一个覆盖全国80%以上国土面积、全天响应时间在15~30分钟以内、固定翼和直升机相配合的航空医疗救援网络,建立“1+N+M”的航空医疗救援运营调度体系(即:1为国家层面总指挥,N为若干个区域或省市自治区,M为包括各地市区县地面120等空地一体化的指挥网络)。依据不同航空器特性,建立航空器两级使用管理体制,即由国家层面调配指挥跨区域、500km以上的固定翼航空器,由区域中心或省市调度指挥本区域内或500km以下、协转跨区域的固定翼和旋转翼航空器;依托军地优势骨干医院建立若干基地级空地指挥调度中心,与当地120等地面急救中心联网互通。航空医学救援基地建设要围绕承担重特大突发事件伤病员空中转运、途中救治、卫生防疫、医疗人员现场输送、紧急药品器械调用等应急任务,强化航空医学救援、航空器加改装、直升机起降点、培训演练等装备设施建设,建立健全航空公司、通航企业、保险机构等多方参与的航空医学救援机制,带动形成社会化的航空医学应急救援体系。




3、加快推进立法和行业标准建设。随着社会发展需求和人民生活质量要求的不断拓展,航空医疗在国家应急救援体系中将发挥越来越重要的作用,国家应及早推动相关立法工作,明确航空医疗在国家应急救援体系中的地位作用,健全完善法规政策,制定发展规划,明确政府、运营企业、医院、患者等相关方的法律责任,建立适合我国国情的运营体系和监管模式,引导和推动行业规范健康发展。应加快制定行业标准。航空医疗专业性和安全性要求非常高,涵盖专用医疗航空器标准、机载医疗设备标准、患者上机标准、飞行技术规范、设备操作规范、专业人员标准、救援操作规范等技术标准,涉及装备研制和认证、人员资质、医疗机构职责、企业准入和运营标准、行业管理部门职责等诸多方面,需要建立一整套完整的行业标准和规范流程。




4、加强救援装备和基础设施保障能力建设。航空医疗应急救援装备分专用医疗救护航空器(常备加改装模块)和通用医疗救护航空器(临时加改装模块),共同承担平战时的空运医疗救护任务。其基础保障包括机载医疗设备、定点机场或起降点、救援信息服务和调度平台、飞行服务和监视平台、地面配套设施等。目前我国航空医疗基础保障能力较弱,航空医疗用飞行器和机载医疗设备自主保障能力不强,缺乏拥有自主知识产权的专用医疗救援飞机,从国外引进专用飞机和设备虽能解一时之急,但存在使用限制多、专用设备适航取证难、后续维修成本高等问题。我国已是民航大国,现有各型客机近4000架,但飞机平台与机载医疗设备加改装严重受制于人。因无权实施临时快速加改装,严重制约了所有外购民航客机大规模、大批量航空医疗救援潜力的发挥。在机场起降点建设、救援综合信息服务、地面专业化保障方面还存在发展瓶颈,难以有力支撑航空医疗应急救援体系化建设。应认真贯彻军民融合发展战略,统筹利用军地优势资源,明确航空医疗救援飞机、设施及物质保障体系的建设与使用要求,研究制定与空中转运、空中救援相衔接的“基地医院”建设标准,构建国家—区域—医院“三位一体”的配套保障软硬件环境条件,健全完善国家医疗应急救援保障体系。应以国产ARJ21为平台,立项研制国产专用医疗救援飞机,争取早日交付使用。应全面提高我国医疗飞机和专用设备自主研制和配套化能力水平,加快科研攻关,研发运送核生化和烈性传染病患者需要的机上专用医疗救护设施设备,早日实现飞机加改装关键核心技术的自主可控。




5、加快我国低空空域改革开放步伐。空域开放是航空医疗应急救援发展的前提。没有空域通航飞机“飞不起来、落不了地”,不仅是航空医疗应急救援,整个通用航空的发展也难以有效推进。当前,低空空域依然是制约通用航空发展的瓶颈之一,需要行业主管部门包括军方业务部门进一步统筹施策,加快推进低空空域分类改革,在空域使用、报批、监管等环节出台详细的操作规范和流程,确保空域使用按急救需要予以优先保障。基于航空医疗应急救援的突发性和应急性有别于其它通航应用,其空域使用和报批应建立快事快办机制,加强事前监管和预案准备,提高事发后空域报批和使用的及时性、准确性。还应加强航空医疗应急救援在低空空域的飞行情报、气象、告警等服务保障能力建设。




6、建立专业化的人才队伍。航空医疗应急救援专业性强,涉及航空、气象、医疗、后勤保障等多个专业领域,对于指挥调度人员、飞行机组人员、随行医护人员、地面后勤保障人员、空管人员等都有非常高的要求。国外对于航空医疗业务人员有非常明确的要求,比如美国要求担任医疗飞行的驾驶员须飞行时间在1200-1500小时以上,德国要求在1500小时以上,并对相关的机组人员、医护人员、地面人员等进行系统的专业培训。我国航空医疗应急救援人才队伍较为薄弱,需要建立系统化的人才培养体系,从实战化应用场景出发,对照国际标准加快制定行业标准,建立上岗手册,明确岗位职责和人员资质要求,制定科学的岗位操作流程和应急预案,按岗位分类制定人才培养计划,建立同医疗类高校、民航院校、医院、空管机构等横向合作关系,在医疗类高校和民航院校设置航空医疗、空管等特色专业,为航空医疗应急救援提供人才保障支持。应建立对航空医疗人员的评价考核和持续培训机制,由政府或行业定期组织航空医疗应急救援专项培训,传授救援经验、掌握行业发展,加强国际合作交流,建立与国际航空医疗应急救援先进国家和机构的沟通合作。




7、建立多元化的资金保障渠道。航空医疗应急救援体制的建立和发展需要有充足的资金保障,结合国外经验和我国国情,应综合发挥政府、企业、个人和社会资本的作用,建立多元化的资金保障渠道。应积极发挥保险在社会民生领域的基础保障作用,针对普通人群和重点人群积极开发不同种类的航空医疗保险产品,高危行业、多灾地区和交通不便的偏远地区可实行企业、政府与个人按比例缴费的方式,完善航空医疗保险体系。对于有实际潜在需求和有条件的个人、企业和机构,可通过直接购买服务、办理付费会员等方式直接购买航空医疗服务。应积极发挥慈善组织、红十字会等社会公益组织在社会保障领域的重要作用,扩大经费保障来源。国家和地方各级政府可分别设立国家和地方航空医疗专项保障资金,纳入年度医疗卫生财政预算支出,用于支持突发性应急救援的资金保障需求。在运营机场、地面设施设备等基础设施建设方面,应积极发挥政府引导和市场化竞争机制,引入社会资本,通过多种形式拓宽基本建设资金保障渠道,建立后续设备设施运营和维护的资金保障机制。




8、抓紧抓好航空医疗应急救援联合试点。为探索完善医疗机构与通用航空运营单位间信息沟通、协同联动机制,建立完善医疗机构开展航空医疗救护业务相关标准规范体系,充分发挥通用航空在医疗救护领域的作用,加强航空医疗救护体系和能力建设,2019年3月中国民航局、国家卫健委决定在部分地区开展航空医疗救护联合试点工作。各联合试点地区应兼顾不同区域航空医疗救护共性和个性,结合自身实际、突出各地特点,围绕军民融合发展和提升综合应急保障能力,积极探索航空医疗应急救援的体系建设和发展模式,推动政策改革向法规标准修制和引导发展转变、路径探索向创新和规范发展转变,促进军民“航空”与“医疗救护”两个行业的有机融合和相互提升,为广大军民生命安全开辟一条应急救援“新通道”。上海交通大学附属瑞金医院、第一人民医院等在沪医疗机构,已持续开展了院前急救、空中转运与院内接收等课题的前期研究和应用实践,应深入持续试点、总结形成规范。应发挥科技创新对航空医疗救护的支撑作用,坚持寓军于民原则,充分利用行业内外的专业化平台,围绕航空医疗应急救援,有针对性开展基础理论研究、应用技术研发、测试认证、成果转化、训练培训等专业技术支持及服务活动,进一步提升社会航空应急能力,促进军航与民航、运输航空与通用航空的全面协调可持续发展。